El debido procedimiento administrativo como garantía constitucional

El debido procedimiento administrativo como garantía constitucional

La facultad de fiscalización, supervisión y control en materia laboral por parte del Estado se ejercita hoy en dia a través de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), que constituye un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, creado mediante Ley N°29981 publicada el 15 de enero de 2013, responsable principalmente de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.

Nos enfocaremos, principalmente, en su función fiscalizadora y de supervisión del cumplimiento de la normativa sociolaboral, de las normas legales reglamentarias, convencionales y las condiciones contractuales en el régimen laboral privado, cuyos principios legales rectores se extienden inclusive a todo el ámbito de la administración pública y de las relaciones con los administrados.

Es así como, la facultad de fiscalización, supervisión y control de la administración pública en general y, de la Sunafil en especial, va de la mano de su facultad para imponer las sanciones legalmente establecidas por el incumplimiento de las normas legales en el ámbito de su competencia; así como, la facultad de coerción (ejecución coactiva), respecto de las sanciones impuestas en el ejercicio de su función fiscalizadora.

A propósito de esta facultad de fiscalización, supervisión y control, debemos señalar que el principio del debido procedimiento administrativo, esta contenido en una norma con rango de ley, pero se deriva también de un principio con categoría normativa más elevada, como es el principio del debido proceso, contemplado en el artículo 193 inc. 3 de la Constitución de 1993, el mismo que esta recogido como un principio de garantía constitucional del proceso judicial, y que por extensión tiene su correlato a nivel legal en el proceso administrativo, bajo la denominación de debido procedimiento administrativo, el cual debe regirse por los mismos lineamientos de garantía constitucional para el respeto del derecho de los administrados a ser sometidos a un procedimiento en el que no se vulneren sus derechos más elementales.

El debido procedimiento administrativo debe regirse por los mismos lineamientos de garantía constitucional, para el respeto del derecho de los administrados a ser sometidos a un procedimiento en el que no se vulneren sus derechos más elementales.

El Tribunal Constitucional define el principio del debido procedimiento administrativo en un sentido positivo como: “(…) la regulación jurídica que de manera previa delimita la actuación de los órganos que conforman la administración pública para que esta sea correcta y establece las garantías mínimas de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de los órganos que conforman la administración pública dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentran sujetas siempre a los procedimientos previamente establecidos por ley(…)[i] .

Este principio administrativo, que cuenta con el respaldo de una garantía constitucional, debe entenderse como un principio de aplicación a todo procedimiento administrativo al que sea sometido el administrado, sea cual fuere la entidad u órgano fiscalizador, o el ámbito de las competencias en las que el mismo se desarrolla.

De igual forma, el debido procedimiento administrativo consagra, a criterio del Tribunal Constitucional, el derecho a un debido procedimiento, que no es otra cosa que el derecho de los administrados a ejercitar dentro del procedimiento derechos fundamentales como, por ejemplo: exponer sus argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión o resolución final debidamente motivada, que a decir del propio Tribunal Constitucional debe entenderse de la siguiente manera: “(…) El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.(…) La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. (…[ii])”

Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración Pública al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece en su artículo IV del Título Preliminar que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este se reconoce que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión que se encuentre motivada y fundada en derecho.

De acuerdo con la doctrina, el principio del debido procedimiento tiene varios niveles concurrentes de aplicación, siendo el primero de ellos, el debido proceso como un derecho al procedimiento administrativo (acceso a la justicia administrativa), y supone que todo administrado tiene el derecho a un procedimiento administrativo previo a la expedición de decisiones administrativas, lo que en la justicia penal se equipara al juicio previo. De igual forma, la administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, siendo violatorio de este principio el que la administración produzca actos administrativos de plano o sin permitir que los administrados sean escuchados, por lo que el administrado debe intervenir en el procedimiento desde el origen de este y no a partir de la notificación del acto administrativo.    

Este análisis nos lleva a considerar que el debido procedimiento se extiende, también, a la legalidad de las infracciones y sanciones a través de las cuales la administración ejerce su poder de coerción. Una expresión de este principio en la función sancionadora es que las infracciones no pueden, de modo alguno, ser creadas declarativamente en forma general, sino que deben ser creadas imperiosamente por una norma con rango de ley, de lo contrario se afectaría no solamente el principio del debido procedimiento administrativo, sino también, el principio de tipicidad.

De igual forma, el establecimiento de infracciones por referencia o remisión a otras normas como reglamentos y directivas, por ejemplo, no solamente infringe el principio de tipicidad de la potestad sancionadora, sino también el de legalidad; por cuanto, solo por norma con rango de ley se pueden establecer infracciones y sanciones, salvo los casos de delegación expresa de la propia norma para que sea regulado en su reglamento.

En este sentido, resulta ilegal considerar infracciones a aquellos comportamientos genéricos que afecten o contravengan normas de inferior rango normativo que una ley, como es el caso de los reglamentos y las directivas, que se deriva de una delegación legislativa que contraviene normas constitucionales. No obstante, en aquellos casos en que la ley delegue la facultad de crear o tipificar por decreto supremo las infracciones administrativas, e incluso las clasifique y determine sus sanciones, la administración pública sí estaría habilitada para establecer infracciones y sanciones a través de un reglamento o directiva, sin embargo, en muchos casos vemos que dicha delegación previa no se cumple.  

Otro aspecto importante del debido procedimiento, es el respeto a la relación de supervisión y fiscalización entre la administración y el administrado, en virtud de la cual, la potestad fiscalizadora y sancionadora esta dirigida al administrado que cuenta con la autorización sectorial o administrativa para desarrollar una actividad regulada o sujeta a fiscalización, por lo que, en aquellos casos en los que la administración pública hubiese extendido los efectos de sus infracciones y sanciones  a personas naturales o jurídicas distintas al titular de la autorización o distinto del administrado, estaríamos bajo un supuesto de una vulneración a este principio y dentro de un proceso sancionador irregular, habida cuenta que, dichos terceros son ajenos a la relación con la administración derivada de la obtención de una autorización administrativa que otorga derechos y genera obligaciones, o de la realización de una actividad económica supervisada.

Como vemos, el principio del debido procedimiento administrativo comprende varios principios, garantías o derechos de los administrados, que deben ser respetados durante el ejercicio de la potestad fiscalizadora y sancionadora de la administración pública, dentro de la cual se encuentra la Sunafil, de modo que se actúe siempre dentro de los límites legales y constitucionales, y se otorguen garantías de un pronunciamiento que respete las principios mínimos de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de los órganos que conforman la administración pública vulneren los derechos más elementales de los administrados.


[i] Sentencia recaída en el Expediente N°01387-2009-AA del Tribunal Constitucional, de fecha 11 de mayo de 2009.

[ii] Sentencia recaída en el Expediente N°00744-2011-PA/TC del Tribunal Constitucional, de fecha 13 de junio de 2011.